中國社會科學(xué)院中國邊疆研究所副研究員 王垚
美國出臺的所謂“維吾爾強迫勞動預(yù)防法”（UFLPA）于2022年6月21日正式生效。由于該法案采用“可反駁的事實推定”機制，執(zhí)行必須依賴相關(guān)操作指南指引。為保證該法案的實施，美國海關(guān)與邊境保護局發(fā)布了操作指南。值得注意的是，操作指南的制定具有較大的靈活性，可根據(jù)“美國優(yōu)先”原則隨時隨意進行調(diào)整，從而服務(wù)于美國政府的戰(zhàn)略需要。毫無疑問，美國政府企圖將該法案變?yōu)椴倏厝騼r值鏈的“指揮棒”。作繭自縛：美本土經(jīng)濟先受影響
美國政府制定UFLPA是為了“以疆制華”，但現(xiàn)實中該法案令美國經(jīng)濟運行陷入困境。
美國制造業(yè)供應(yīng)鏈中斷風(fēng)險增加。當前，國際貿(mào)易分工不斷深化，國家、行業(yè)之間的聯(lián)系日益緊密，該法案會嚴重損害美國制造業(yè)發(fā)展。一些美國化學(xué)和塑料制造商明確表示，“新疆生產(chǎn)的許多商品對美國制造商來說至關(guān)重要，其中一些特種化學(xué)品、塑料等僅在中國新疆生產(chǎn)”。美國鋁業(yè)協(xié)會則表示，美國鋁制板材嚴重依賴中國進口，新疆是原鋁的主要產(chǎn)區(qū)，鋁制品進口受阻將嚴重阻礙美國鋁業(yè)正常運行。
美國進口行業(yè)混亂加劇。UFLPA執(zhí)法必須依賴操作指南。然而，操作指南難以面面俱到，存在大面積執(zhí)法的灰色地帶，并且操作指南會隨著美國政府戰(zhàn)略需要而不斷變更，具有很大的不確定性，從而引發(fā)美國進口行業(yè)的混亂和恐慌。美國進出口商協(xié)會主席尤金·蘭尼認為，UFLPA及其操作指南根本無法實現(xiàn)明確執(zhí)法，美國海關(guān)與邊境保護局不能明確告知美國進口商可接納的“證據(jù)”究竟是什么，導(dǎo)致美國進口商的貨物在邊境被扣留。美中貿(mào)易全國委員會會長克雷格·艾倫在一份聲明中說：“該指南留下了許多懸而未決的問題，法案在實施過程中非?；靵y，海關(guān)與邊境保護局事先發(fā)布的信息很少，公司在必須遵守的日期之前，不會知道相關(guān)條款細節(jié)。”
美國企業(yè)負擔加重。為避免貨物扣留的風(fēng)險，確保其進口業(yè)務(wù)能夠順利進行，美國企業(yè)需要增加人力物力用以應(yīng)付UFLPA，這無疑增加了美國企業(yè)的運營成本。一些相關(guān)企業(yè)開始委托咨詢公司協(xié)助完成貨物進口流程。美國供應(yīng)鏈透明度和可追溯性軟件的全球供應(yīng)商Sourcemap，近期推出了強迫勞動合規(guī)平臺，以幫助美國企業(yè)滿足不斷嚴苛的“人權(quán)標準”。截至2022年6月16日，已有3000多家公司注冊了Sourcemap強迫勞動合規(guī)平臺。除此之外，UFLPA涉及的行業(yè)范圍廣，審核企業(yè)資料勢必會延長貨物的運輸時間，導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)周期延長以及運營成本增加，加重企業(yè)負擔。
美國中小企業(yè)破產(chǎn)風(fēng)險上升。此次法案的實施，會給參與中美貿(mào)易的資金相對匱乏、抗風(fēng)險能力較弱的美國中小企業(yè)帶來沉重打擊。美中貿(mào)易全國委員會通訊主任道格·巴里表示，“‘可反駁的事實推定’要求進口商向海關(guān)與邊境保護局證明貨物不是強迫勞動制造的，否則將受到扣押、沒收、罰款和其他處罰，增加了清關(guān)難度，一些中小規(guī)模的進口商將會被阻擋在外”。如美國小型制造企業(yè)必須支付25%的進口關(guān)稅，在支付貨物費用以及高昂的運費后要等待4至6個月才能到達，同時還要冒著貨物被美國海關(guān)扣押的風(fēng)險。
美國政府執(zhí)法成本不斷上升。UFLPA的“有罪假定”要求所有與美國發(fā)生貿(mào)易關(guān)系的經(jīng)濟主體“自證清白”，這勢必增加進口審核環(huán)節(jié)。為完成審核，不僅需要大量執(zhí)法人員審核企業(yè)提供的相關(guān)證據(jù)，還需要購買和維護相關(guān)設(shè)備，這無疑會增加執(zhí)法成本。美國是世界第一進口大國，2021年進口額達到2.891萬億美元。面對如此龐大的進口規(guī)模，美國海關(guān)與邊境保護局已申請7030萬美元用于擴充工作人員，并且對相關(guān)工作人員進行技術(shù)培訓(xùn)，確保該法案能夠?qū)嵤?，然而這遠不足以應(yīng)對巨大的工作量。
傷及無辜：引發(fā)國際社會不滿
美國試圖拉攏其他國家共同對華發(fā)起攻擊，聯(lián)合盟友及合作伙伴將“中國制造”排除在全球供應(yīng)鏈之外。UFLPA實施后，美國盟友也必須嚴格遵守相關(guān)規(guī)定，配合美國政府對供應(yīng)鏈進行的“盡職調(diào)查”。
美國要求與我國企業(yè)合作的美國企業(yè)以及與美國有貿(mào)易往來的第三國企業(yè)，審查其現(xiàn)有的中國供應(yīng)商是否涉及新疆“強迫勞動”問題，忽視了全球各國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的深度分工與合作，缺乏實際操作性。不僅影響美國大型跨國企業(yè)的利益，導(dǎo)致相關(guān)中小企業(yè)瀕于破產(chǎn)邊緣，也會提高美國居民生活成本。
所謂“強迫勞動”的泛化使許多國家的眾多產(chǎn)業(yè)被卷入該法案，美國的西方盟友也遭受重大利益損失，引發(fā)國際社會不滿。因此，該法案在持續(xù)實施一段時間后，可能會引發(fā)盟國政府、跨國企業(yè)和本國居民的強烈抵制。
竹籃打水：涉疆法案徒勞無功
近年來，隨著新疆產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，外向型經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好，一些優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)在國際市場上的競爭力越來越強。新疆的棉花、番茄加工、光伏等產(chǎn)業(yè)在國際市場上具有舉足輕重的地位。新疆的鋁制品加工、化學(xué)制品等亦在全球供應(yīng)鏈中占據(jù)核心環(huán)節(jié)，一些企業(yè)已經(jīng)成為全球制造業(yè)重要甚至無可取代的供應(yīng)商。中國制造已深度融入美國經(jīng)濟運行，是完全可以信賴的貿(mào)易合作伙伴。但是，美國擔心其自身國際霸主地位被動搖，執(zhí)意“脫鉤”，產(chǎn)業(yè)鏈“去中國化”，這不僅會增加美國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中斷的風(fēng)險，影響美國經(jīng)濟安全，而且會對全球經(jīng)濟造成惡劣影響。
UFLPA雖然旨在服務(wù)“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略，然而“損人”未必“利己”，阻礙我國發(fā)展的同時，也將對美國自身及其盟友產(chǎn)生負面影響。當前，美國通貨膨脹嚴重，國內(nèi)矛盾日益激化，政府財政赤字嚴重，難以有效保障該法案的長期實施。中國市場前景廣闊，已進入消費升級窗口期。該法案短期可能對我國外貿(mào)出口行業(yè)產(chǎn)生影響，長期來看對我國的影響勢必會弱化，涉疆法案終難以達到其目的。在利益驅(qū)使之下，美西方國家一些智庫、媒體和相關(guān)機構(gòu)對炮制“新疆問題”樂此不疲，導(dǎo)致越來越多的行業(yè)和企業(yè)被卷入UFLPA，也必然會導(dǎo)致相關(guān)機構(gòu)的執(zhí)法難度不斷加大，執(zhí)法成本不斷上升。因此，從長期來看，UFLPA注定徒勞無功。
